当代物权法百科全书小辞典957-2-12 (第3/6页)

了土地所有权国有化。于是乎，国家的土地所有权与私人的土地使用权二元化产生了，这是土地所有权二元化背景条件下的另类二元化，同时引发了私人的房屋所有权与私人土地使用权二元化。后面这两个二元化，是前一个二元化的必然结果与具体表现。

    “城市的土地属于国家所有”的特别规定，是新中国以来最重大的统一物权变动现象。这样的统一物权变动行为，不是由民事主体统一行动完成的，只是依靠公事主体和法律规定来一步到位地完成的。对于广大的社会主义国家而言，城市以及农村土地国有化不是什么稀罕事，稀罕的是像中国这样通过一个过渡时期在局部地区实现城市的土地国有化。

    纵观中国大陆几十年来的作法，首先是以禁止买卖土地来冻结城市集体和私人的土地所有权，其次是没收城市集体和私人的土地所有权归国家所有。国家财政在未出一分钱的情势下，轻松地取得了城市的土地所有权。那么，国家征收单位、个人占有的土地并进行适当的补偿问题，如果说有，那么是对于他们的土地使用权进行补偿；如果没有，对于他们的土地所有权和使用权都没有进行补偿。一般而论，当政府征收城市单位或者个人不动产时，仅仅对于被拆迁的房屋所有权进行补偿，对于土地使用权并没有进行补偿，对于土地所有权更没有进行补偿。

    在经济学界甚至法学界，经常听说文革时期是对于私有财产破坏得最厉害的，也有人说******时代是对于私有财产破坏得最厉害的。但是，再怎么破坏，也没有破坏城市集体、私人的土地所有权。解放前很多城市的基地特别昂贵，甚至于购买地基的成本高于房屋的建筑成本。在整个******时代，仅仅剥夺占人口不到3%的地主的部分土地、官僚资本家的大部分土地，绝大多数城市居民的土地并没有被剥夺。至于那些过去的地主，后来也改造为人民公社的一员，同样是土地使用权人和共有的土地所有权人。至于过去的那些富农，土地改革时国家是以赎买的办法进行补偿征收，并分配给贫下中农的。

    诚然，相信广大的社会主义者是拥护城市土地国有化的，因为这是社会主义土地国有化的发展趋势和必由之路。问题在于，各级地方政府在不费一分钱的情势下就轻而易举地取得了全部大陆城市的土地所有权，确实有些不符合中国国情，是否公平合理也很值得商榷。

    上世纪末、本世纪初以来，全国各个城市兴起了旷日持久轰轰烈烈的造城运动和不动产征收拆迁运动，首当其冲的是集体、私人的土地使用权，但补偿的对象是被拆迁的房屋和树木之类的地上随着物，对于被征收的土地使用权的补偿费则没有具体规定。政府的功利主义和无良地产商的暴利主义倾向，合谋剥夺了城市集体和私人合法的土地使用权，并且导致各个地区城市范围内的恶性循环，弱势群体的利益不保。

    全国城乡各地出现了假“公共利益”之名进行的房地产开发运动，有些地方政府对此睁一只眼闭一只眼，土地使用权人的利益受到了更大程度上的损害。

    第二项，农村的大部分土地属于集体所有。

    宪法第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

    对于农村和城郊地区的土地所有权归属应如何规定，这是个大问题。1982宪法修改时，曾有过两种不同的意见。

    一种意见认为，农村土地也应一律收归国家所有。理由是：现在有一种不良现象，就是当国家征用土地进行国防建设和经济建设时，土地所有者漫天要价，每亩要几万元（读者注：在七八十年代，一万元是个大数目）甚至更高的价钱，这样就妨碍了经济建设和国防建设的进行。如果将土地收归国有，就可解决上述问题。

    另一种意见认为，农村和城市郊区的土地还是应归集体所有，而不应轻易收归国有。理由是，农民从土地革命开始，为了打土豪、分田地进行了长期艰苦的斗争。如果今天突然宣布将土地收归国有，就会在农民心理上产生不良影响。而国家实际上没有得到多少好处，因为土地还由农民去耕种、使用。要解决土地要价高的问题，应当用制定土地征用条例的办法解决，而不应靠随便宣布土地国有。宪法修改委员会采纳了后一种意见。

    以上两种意见的资料，见于肖蔚云著《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版第42～43页。在修宪委员会讨论时，彭真、廖承志、江华等委员主张规定城市土地国有、农村土地集体所有两种所有制，钱昌照、胡子婴、王震、耿飙等主张土地一律国有。参见1982年4月15日宪法修改委员会讨论记录。

    以上两拨人马中，第一拨，彭真时任全国人大常委会委员长，具有最后的决定权；廖承志时任五届人大常委会副委员长，也是决定宪法内容的主要人物之一；江华（瑶族）时为最高人民法院院长，也是当时的大红人。第二拨，钱昌照时任全国政协副主席、民革中央副主席，对于新生事物有一定的敏锐性；胡子婴（女），政治活动家，时任全国政协常委，容易接受新生事物；王震，时任国务院副总理，抗日战争时任三五九旅长和开荒的模范，解放后长期担任新疆生产建设兵团主要负责人，对于农用土地国有化积累了丰富的经验；耿飙，军事家、外交家，其时由国防部长转任国务委员，对于社会主义国家的法律经验深有体会。以上都是八二宪法修改委员会会员。彭真还是副主任委员，另一个副主任委员是宋庆龄（女），主任委员是叶剑英。

    关于第一拨人，应当说对于土地所有权国有化的长远意义和现实意义都认识不足，小农经济意识浓厚，传统的土地所有权观念禁痼了开放的思想。以当年所谓“打土豪、分田地进行了长期艰苦的斗争”而论，并不是为了争取土地的集体所有，往大处说是为了平均地权，往小处说是为了私人的土地所有权得到法律的确认。其实，广大的农民拥护土地所有权国有化的多了去了。

    由陈小君等著的《农村土地法律制度研究—田野调查解读》（中国政法出版社2004年1月第1版），披露了大量第一手鲜活的资料，几个课题组对于湖北、山西、江苏、山东、广东等几个省之14个市县进行大量的问卷调查，大部分人对于土地所有权二元化不认账或者不感兴趣。调查研究小组提出的第一个问题是“你耕种的土地是谁的？”作出有效选择的问卷有430份，选“国家的”占60%，“村集体的”占27%，“生产队（小组）的”占7%，“个人的”占5%，“其他人的”占0。4%。其中山东平度受访者中认为土地属于国家的占65。9%。（《农村土地法律制度研究—田野调查解读》第5页）

    及至八二宪法普法教育20多年了，为什么还有那么多的农村干部群众身为集体成员，不认同“集体的土地所有权”，反而认同“农村土地属于国家所有”呢？最直接的原因在于，“集体的土地所有权”并不是什么实权，他们感受不到集体成员共有的土地所有权的存在。他们朴素地认为土地所有权国有才是最公平合理的。事实上，广大的农民觉得有了可靠的土地使用权就足够了，给他们戴高帽子是没有实际效果的。

    很多农村群众认为，由国家（政府）来管理土地是最有效的，对于集体干部管理土地是最不放心的，他们对于集体干部私分、私卖土地和侵占土地补偿费等行为深恶痛