当代物权法百科全书小辞典957-2-12 (第4/6页)

绝，很多时候也无法、无力制止这样的违法犯罪行为，许多重大事项最后还是需要依靠地方政府来进行具体解决。

    第三项，土地所有权二元化的连锁反应。

    土地所有权二元化出现之后，造成了物权关系的冲击波，全国城乡不平衡、不合理的现象接二连三地发生。

    首先是，城市集体和私人的土地所有权被无偿地没收，而农村集体的却没有没收。当国家征收土地时，前者的经济补偿费容易落空，而后者的经济补偿费还是有的。最大的不平衡在于城市集体与农村集体的不平衡，同样是集体，前者不享有法定的土地所有权，后者却单独享有土地所有权。

    另外，城市集体和其他当事人在城市花高价购买的土地没有取得土地所有权，农村集体没有付出代价却直接取得土地所有权，在物权关系和债权关系的两个方面都出现了严重失衡现象。即使是国营企业，法律一般是看作土地使用权人，法理上顶多算是信托土地所有权人，为什么农民集体企业的物权却优于国营企业的物权呢？

    其次是，土地所有权二元化对于全部涉地类法律法规产生了连锁反应，涉及到数十部之多，修改此类条款的工程量和难度特别大，足以让一些人知难而退。除了宪法的多个条款以外，物权法、土地管理法等公法、民法和经济法、行政经济法等，都几乎一个模子套出来。

    事关重大物权的法律，一律要求物权和物权关系清晰化。然而，集体的土地所有权是个模棱两可的法律规定，越是认真分析，越觉得很模糊：不是土地所有权人，却硬要说成是土地所有权人；法律好心授予集体以土地所有权，而集体不知道如何行使。农村土地承包法首先对于土地所有权二元化进行了挑战，重心落在集体的农用地使用权上，紧接着物权法于“用益物权”部分复制以此法的内容。很多法学家早已知道了集体土地所有权的底细，只不过是不明说罢了。

    其三是，关于土地所有权二元化的学术著作早已是汗牛充栋了，基本上是一些人云亦云、随波逐流和囫囵吞枣、没有独立见解的文章，真正认真做学术研究的却是寥寥无几。

    中国自从民国时期以来，盲目的套用大陆法系土地所有权的法例和理论，也没有信托土地所有权之类的法律规定，常常把土地所有权将土地使用权混淆在一起，或者把土地所有权与信托土地所有权混淆在一起。他们在表面上是一种实用主义的作法，而真正的法律效力和实际应用水平不尽人意。

    其四是，中国的土地所有权二元化，整体上落后于其他社会主义国家，同时也落后于英美法系的信托土地所有权制度。八二宪法已经有了4次修正的过程，有关部门并没有认真思考土地所有权二元化的许多问题，固步自封或邯郸学步，没有虚心地向先进国家学习。

    另一种意见认为的“四种理由”，并不是充足的理由。

    第一种理由，是谈到土地革命问题等等。世界上不只是中国才有的经历，所有的社会主义国家都有这样的经历，连西方的福利社会主义国家也有这样的经历。土地革命和土地改革都是低层次的地权关系变革，需要上升到高层次的变革轨道上来。并且，每个国家在工业化、城市化到来之后，土地的公共性、公益性功能愈加明显，土地所有权国有化都是有益无害的。殊不知，土地所有权国有化是每个社会主义国家的一项重要的政治任务，迟完成不如早完成。

    第二种理由，是所谓的“如果今天突然宣布将土地收归国有，就会在农民心理上产生不良影响”。确切地说这样的影响是会有的，至于影响力与影响面到底有多大，则需要经过调查研究和实践检验。要说不良影响，在城市中统一实行土地所有权国有化，这样的影响更大；既然在城市中能够强制性推行土地所有权国有化，在农村更有条件推行这样的国有化。

    想当初，由土地所有权私有制过渡到土地所有权集体所有制，仅仅花费几年时间，农民朋友们的觉悟并不是某些人想象的那么低下。及至宪法、农村土地承包法和物权法颁布实施多年来，许多农民“顽固不化”地坚持认为自己所耕种的土地是属于国家的，这充分说明了某些人的担心是多余的。

    第三种理由，是认为土地所有权国有化“而国家实际上没有得到多少好处，因为土地还由农民去耕种、使用”等。这是一种不能自圆其说的观点。赞同集体土地所有权者，一方面认为只有这样做才对集体有好处，另一方面却说土地所有权国有化对国家没有好处。

    至于由农民去耕种、使用农用土地，这只是问题的一个重要方面，如果将眼光放远大一些，更加重要的土地用途在于全国大规模的经济建设和城市化建设。当事人万万没有想到的是，八二宪法颁布实施十几年后，全国各地不耕种、使用农用地的比比皆是，所谓的家庭承包责任制基本上是名存实亡了（有承包而缺乏责任制了）。

    对于这样的不良现象，政府要管吧，好像管得太宽了，因为土地所有权是集体的，基本不属于政府管辖范围之内；政府不管吧，集体组织也没有这个能力管好，几个村干部怎么管得了村上几百几千号人搁荒的事情呢？唯有在土地所有权国有化的条件下，政府才能名正言顺的大胆管和管得好。

    第四种理由，是认为“要解决土地要价高的问题，应当用制定土地征用条例的办法解决，而不应靠随便宣布土地国有”。反观近十几年来，土地要价高的问题和土地要价低的问题同时存在，而以“土地要价低的问题”为甚。法律规定集体是土地所有权人，每个集体没有买卖土地的权利，也没有定价权，这对于集体土地所有权人是个极大的讽刺。

    所谓的“制定土地征用条例”，那只是个美丽的假设，至今也没有这样的条例出现。现在实行的是《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月29日国务院令第55号），此政策法规并没有具体规定土地征用（征收）补偿问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》是于2011年1月21日颁布实施的，也未提及土地征用（征收）补偿问题。倒是《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）提及农用土地征用（征收）补偿问题。

    “随便宣布土地国有”应当是用词不当。我们看到有很多社会主义国家在取得革命政权之后不久，就宣布土地国有。中国从1949年至1982年经历了30多年的历练，宣布土地国有并非“随便”，并非“突然”。有的人没有意识到“宣布土地国有”是一项重大的政治任务，这个政治任务在修改宪法时只完成了一半，另一半没有完成。

    如果说觉得在农村宣布土地国有非常为难，那么还可以授予集体以信托土地所有权，进行恰当的调和一下。譬如，英国法就有信托土地所有权的具体规定，实用性也很强。

    其五是，八二宪法规定之后发生了很多意想不到的事情，对于传统的集体和传统的所有权概念是个严重的挑战。

    八二宪法修改两年后，人民公社因撤社建乡而解体了，公有制成分已经明显地削弱，私有制成分已经在各地不同程度地加强。因为集体的土地所有权是在人民公社背景条件下设置的，离开了这样的背景舞台，对于集体这种物权主体来说是很尴尬的。

    八二宪法修改两年后，于民法通则中规定了所有权的权能是占有权、使用权、收益权和处分权4项权能。但是八二宪法修改时以及之前，人们对于所有权的概